Jan Kowalczyk: Kwestia legalizmu polskiego i ciągłości władzy prezydenckiej II RP

Prezydent II RP Jan Zbigniew hrabia Potocki

      Uchwalona 23 kwietnia 1935 roku konstytucja stanowiła jedno z największych osiągnięć myśli politycznej i prawnej II RP. Stanowiła z jednej strony testament polityczny Józefa Piłsudskiego, a z drugiej zaś pozwoliła w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu na działalność władz RP na Uchodźstwie. Doskonale rozumiał to Ignacy Mościcki, który już w pierwszych dni II wojny światowej wyznaczył Edwarda Rydza –Śmigłego następcą prezydenta RP na wypadek opróżnienia się urzędu przed zawarciem pokoju. Uzasadniając decyzję prezydent stwierdził 17 września 1939 roku w wydanym 2 tygodnie później orędziu w obliczu agresji sowieckiej: Z przejściowego potopu musimy uchronić uosobienie Rzeczypospolitej Polskiej i źródło konstytucyjnej władzy.

Tworząc system prezydencki w Polsce jej twórcy przyznali głowie państwa szerokie uprawnienia, które określono jako osobiste uprawnienia stanowiące prerogatywy prezydenta. Do jednych z nich należała możliwość wyznaczania przez prezydenta RP swego następcy na czas wojny, a która zawarta została w artykułach 13 i 24 Ustawy Zasadniczej. To dzięki tym zapisom prawnym od 1939 roku, w warunkach emigracyjnej prezydentury Władysława Raczkiewicza, możliwym stała się kontynuacja i ciągłość państwa polskiego, gdyż w warunkach trwającej wojny okres urzędującego prezydenta trwał do 3 miesięcy od zawarcia pokoju. Ten sam zapis, dotyczący okresu trwania prezydentury, dotyczył wyznaczonego przez urzędującego prezydenta następcy na tym urzędzie. Związano tym samym stan prawny ciągłości II RP z władzą prawowitą utożsamianą w osobie Prezydenta RP na Uchodźstwie. Ukształtowany w ten sposób legalizm rozumiano w warunkach emigracji powrześniowej, a zwłaszcza pojałtańskiej jako zgodność stanu faktycznego ze stanem prawnym wynikającym z norm ustawy zasadniczej z 23 kwietnia 1935 roku. Dla jednych legalizm stanowił wierne trzymanie się litery i zapisów konstytucji, a dla innych były to władze państwowe zgodnie z nią powołane i działające w jej ramach. 

Tak pojmowany legalizm traktowany był w polskim Londynie jako obrona całości porządku prawnego państwa polskiego na uchodźstwie oraz ciągłości samej II Rzeczypospolitej. Doskonale to rozumiał Władysław Raczkiewicz. W wydanym 29 czerwca 1945 roku „Orędziu Prezydenta RP na Uchodźstwie Władysława Raczkiewicza do Narodu” stwierdził on, jako głowa państwa na obczyźnie, że „prawo Rzeczypospolitej włożyło na mnie obowiązek przekazania po zawarciu pokoju urzędu prezydenta Rzeczypospolitej w ręce następcy powołanego przez Naród w wolnych, od wszelkiego przymusu i wszelkiej groźby, demokratycznych wyborach. Uczynię to niezwłocznie, gdy Naród będzie w stanie takiego wyboru dokonać”.

Przez władzę prawowitą, legaliści skupieni wokół Władysława Raczkiewicza, a po jego śmieci w czerwcu 1947 roku wokół wyznaczonego przez Niego Augusta Zaleskiego, rozumieli władzę zachowującą tytuł prawny swej ciągłości w osobie Prezydenta RP na Uchodźstwie. W tak ujmowanej koncepcji legalizm związano z prezydentem RP nie tylko jako osobą, ale także jako najwyższym naczelnym urzędem, a ciągłość państwa polskiego rozumiano jako przekazywanie władzy wyznaczonemu przez głowę państwa następcy na urzędzie prezydenta. Wyznaczanie, w myśl artykułów 13 i 24 konstytucji kwietniowej, następcy przez urzędującego prezydenta RP stanowiło nie tylko uprawnienia głowy państwa, ale jednocześnie stanowiło wyraźny obowiązek konstytucyjny, którego niedopełnienie stanowiło stan ex lex i było naruszeniem nie tylko przepisu normatywnego, ale także jednocześnie ciągłości państwa polskiego na uchodźstwie. 

 

Negacjoniści podważający po 1947 roku i krytykujący prezydenturę Augusta Zaleskiego uznawali legalizm za polityczną i prawną fikcję wyrażającą się tylko w symbolach. W warunkach emigracyjnych sporów i waśni to właśnie urząd prezydenta i jego obsada stanowiła oś głównych sporów politycznych i personalnych polskiego Londynu. Rozpoczęły się one już w czerwcu 1947 roku, gdy po śmierci Władysława Raczkiewicza urząd objął wyznaczony przez niego w kwietniu tegoż roku August Zaleski. Krytykowany prezydent RP zmagał się z naciskami i żadami rozpolitykowanego społeczeństwa emigracyjnego, aby w 1954 roku przekazał urząd prezydenta RP wyznaczonemu przez siebie następcy. Politycy emigracyjni, popierający trwającą w latach 1952 – 1953 misję zjednoczeniową Kazimierza Sosnkowskiego, traktowali przepisy konstytucji, odnoszące się do głowy państwa i okresu trwania jego kadencji, w wygodny dla siebie sposób. Uznali, że okres urzędowania Zaleskiego, jako prezydenta RP na Uchodźstwie, kończy się 9 czerwca 1954 i oczekiwali, że najpóźniej do tego dnia przekaże on funkcje wyznaczonemu następcy. Dokonano tym samym interpretacji konstytucji, w myśl której kadencja prezydenta i jego następcy wyznaczonego na wypadek opróżnienia się urzędu przed zawarciem pokoju trwa 7 lat. Odrzucenie w czerwcu 1954 roku przez prezydenta Zaleskiego roszczeń polityków, którzy negowali legalność głowy państwa od 1947 roku spowodowało, że w okresie lat 1954 – 1972 w polskim Londynie doszło do zdublowania władz państwowych na uchodźstwie z pogwałceniem legalizmu wynikającego z konstytucji 23 kwietnia 1935 roku. Z jednej strony skupiono się wokół legalnego prezydenta RP Augusta Zaleskiego i jego obozu zamkowego. Natomiast Jego przeciwnicy i oponenci polityczni, należący do obozu zjednoczeniowego, utworzyli ośrodki, które imitowały funkcje legalnych władz Rzeczypospolitej. Nieuznawanego przez nich prezydenta zastąpił kolegialny organ nazwany jako Rada Trzech, kompetencje rządu przejęła Egzekutywa Zjednoczenia Narodowego. Nie zapomniano także o emigracyjnym parlamencie, który przyjął nazwę Tymczasowej Rady Jedności Narodowej. Zwalczające się podwójne ośrodki władzy państwowej skupiły się na wzajemnym oskarżaniu o niszczenie legalizmu i podważaniu ciągłości II RP. Jednocześnie aż do śmierci atakowano Augusta Zaleskiego, żądając od niego przekazania prezydentury w ręce wyznaczonego przez Niego następcy. 

 

W okresie rozbicia emigracji politycznej Zaleski wielokrotnie wyznaczał i zmieniał decyzje w sprawie następców na urzędzie prezydenta. Część z nominacji publikowano w Dzienniku Ustaw, ale wiele z nich nie wydrukowano. Takie niepublikowane nominacje znane były nominatowi oraz szefowi Kancelarii Cywilnej Prezydenta. Komplikowało to jednocześnie dodatkowo kwestię kto w danej sytuacji politycznej jest oficjalnym wówczas następcą prezydenta RP. August Zaleski korzystał wielokrotnie z możliwości jakie dawała i przyznawała mu interpretacja zapisów artykułów 13 i 24 z Ustawy Zasadniczej z 23 kwietnia 1935 roku. W takich warunkach 24 lutego 1971 roku Prezydent RP wyznaczył swoim następcą Stanisława Ostrowskiego. Kilka miesięcy później 22 września 1971 mianował swoim następcą Juliusza Sokolnickiego będącego ministrem informacji w gabinecie premiera Zygmunta Muchniewskiego.

Śmierć Augusta Zaleskiego 7 kwietnia 1972 roku skomplikowała sytuację polityczną w polskim Londynie. Dwa dni później przysięgę prezydencką złożył Stanisław Ostrowski, który kontynuował rozmowy zjednoczeniowe z ośrodkami opozycyjnymi dotychczas wobec Zamku, przez który rozumiano w warunkach londyńskich siedzibę głowy państwa polskiego na uchodźstwie. Rozwiązanie się w licu 1972 roku Rady Trzech oraz podporządkowanej jej Egzekutywy Zjednoczenia Narodowego oraz Rady Jedności Narodowej nie przyczyniło się do zakończenia wewnętrznych konfliktów w obozie polskiej emigracji politycznej. Swoje prawa do prezydentury zgłaszał od kwietnia 1972 roku Juliusz Sokolnicki powołując się na akt nominacji z 22 września 1971 roku. Twierdził on, że jego nominacja jest późniejsza niż wyznaczenie Stanisława Ostrowskiego na następcę przez Zaleskiego. Sokolnicki skupił wokół siebie pewną grupkę zwolenników, która uznała złożoną przez niego 22 listopada 1972 roku przysięgę prezydencką. 

 

W grudniu 1972 roku emigracyjne Stronnictwo Narodowe odrzuciło legalizm państwowy, nie uznając Stanisława Ostrowskiego prezydentem RP i tworząc Polskie Zjednoczenie Narodowe. Utworzona organizacja polityczna krytykując legalizm władz państwowych na uchodźstwie uznała go za anachronizm, który nie odpowiadał, ich zdaniem, emigracji polskiej zmęczonej ciągłymi kłótniami o obsadę urzędu prezydenta RP na Uchodźstwie.

Powstała w ten sposób sytuacja prawna i polityczna, wytworzona w wyniku sporów o legalność nominacji Ostrowskiego i Sokolnickiego, trwała przez kolejne 18 lat. Istniały i funkcjonowały obok siebie równolegle 2 urzędy prezydencie państwa polskiego. W latach 1972 – 1979 część emigracji polskiej w Londynie uznawała za prezydenta RP na Uchodźstwie Stanisława Ostrowskiego, a po nim do 1986 roku Edwarda Raczyńskiego. Popierano także kolejnych prezydentów z tej linii politycznej. W okresie lat 1986 – 1989 funkcję prezydenta sprawował Kazimierz Sabbat, a po jego śmierci Ryszard Kaczorowski.

Prezydent RP Juliusz Sokolnicki, interpretując przepisy konstytucji kwietniowej, urzędował do 1990 roku. Uważał on, podobnie jak jego poprzednik na tym urzędzie, że okres urzędowania wyznaczonego następcy na prezydenta trwa do 3 miesięcy od zakończenia wojny i podpisania traktatu pokojowego. W dniu 11 listopada 1990 roku Juliusz Sokolnicki przekazał władzę prezydenta Lechowi Wałęsie na mocy Aktu Przekazania Suwerennej Władzy Państwowej. 

 

Jednak doradcy polityczni Lecha Wałęsy, mając do wyboru 2 emigracyjnych polityków, wybrali i uznali za legalnego prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na uchodźstwie Ryszarda Kaczorowskiego, który 22 grudnia przekazał insygnia władzy prezydentów II RP. Trudno mówić o zachowaniu ciągłości w tym akcie z 22 grudnia 1990 roku, gdyż Wałęsa złożył przysięgę przed Zgromadzeniem Narodowym według roty ze znowelizowanej konstytucji stalinowskiej z 22 lipca 1989 roku. Jednocześnie przekazanie insygniów przez Kaczorowskiego na Zamku Królewskim stanowiło zrzeczenie się przez niego urzędu prezydenckiego. Nie stanowiło jednak przekazania go w ręce Lecha Wąłęsy. Kaczorowski nie wyznaczył przewodniczącego Solidarności na następcę na urzędzie prezydenta RP w myśl zapisów artykułów 13 i 24 konstytucji z 1935 roku. Także Akt Przekazania Suwerennej Władzy Państwowej nie wyznaczał personalnie osoby z imienia i nazwiska, której prezydent Juliusz Sokolnicki przekazywał władzę jako głowa państwa polskiego na emigracji. Stwierdzano w nim przekazanie władzy prezydenckiej osobie wybranej w wyborach powszechnych w Polsce. Ponadto nie został on dostarczony i przekazany prezydentowi Lechowi Wałęsie, więc z punktu prawnego stał się tylko oświadczeniem politycznym prezydenta Juliusza Sokolnickiego. 

 

Można interpretować to jako oświadczenie osobiste prezydenta RP i porównywać je tym samym do umowy paryskiej Władysława Raczkiewicza lub oświadczenia Augusta Zaleskiego z 16 maja 1953 roku, w myśl którego deklarował ustąpienie z urzędu w dniu 9 czerwca 1954 na rzecz wyznaczonego przez siebie następcy. Ponieważ prezydent RP może, zdaniem Jerzego Gawendy, zapowiedzieć swoje ustąpienie z urzędu i tym samym przekazanie władzy swojemu następcy, to jednak takie oświadczenie nie rodzi z żadnych skutków prawnych i może być tym samym w każdej chwili cofnięte przez głowę państwa. Nie narusza to tym samym ani porządku prawnego ani także zasad konstytucji kwietniowej. Oświadczenia polityczne nie są zobowiązujące dla następców prezydenta. Widać to dokładnie i wyraziście w prezydenturze Augusta Zaleskiego, który odszedł od umowy paryskiej z 1939 roku uznawanej przez Władysława Raczkiewicza. Dla prezydenta RP na Uchodźstwie Augusta Zaleskiego umowa paryska rozumiana była jako pacta conventa przy wolnej elekcji z okresu szlacheckiej Rzeczypospolitej. Takie umowy pomiędzy głową państwa, a partiami politycznymi ograniczały tylko prezydenta RP i jako takie według Augusta Zaleskiego nie tworzą norm prawnych, ale są tylko aktami politycznymi, które mogą być zmieniane w zależności od rozwoju sytuacji. 

 

W duchu takiej interpretacji należy rozumieć oświadczenie Zaleskiego z 16 maja 1953 roku, gdy oznajmiał swoje ustąpienie z prezydentury w dniu 9 czerwca 1954 na rzecz wyznaczonego następcy, przez którego emigracja londyńska rozumiała generała Kazimierza Sosnkowskiego. Jednak wówczas Zaleski zmienił zdanie i nie przekazał władzy następcy, trwając na straży legalizmu i urzędu prezydenta RP na Uchodźstwie do śmierci w kwietniu 1972 roku. Oświadczenia polityczne prezydenta RP w zakresie wykonywania ustawy konstytucyjnej mają charakter aktów politycznych, które określają w pewnych warunkach sytuacji politycznej sposób wykonywania ich uprawnień urzędowych. Charakter tych aktów z natury ulegał pewnej fluktuacji ze względu na obowiązek, w ramach tak pojmowanego legalizmu, utrzymania nieprzerwanej kontynuacji władzy państwowej i zachowania ciągłości formalno – prawnej państwa. 

 

Także i w podobny sposób można traktować Akt Przekazania Suwerennej Władzy jako osobiste oświadczenie polityczne prezydenta Sokolnickiego. W zaistniałej sytuacji politycznej Juliusz Sokolnicki wydał 11 listopada 1990 roku Tajny Dodatek do Aktu Przekazania Suwerennej Władzy jako kolejne zarządzenie. Zastrzegł w nim, że w razie ponownej okupacji możliwym jest odtworzenie władz RP na Uchodźstwie przez niego samego lub przez ostatniego wyznaczonego następcę prezydenta. W realiach tworzącej się III Rzeczypospolitej obowiązek taki dotyczył premiera Jana Alfreda Chanerley - Łokcikowskiego, który zmarł 10 kwietnia 199 roku. Został on wyznaczony na następcę prezydenta Juliusza Sokolnickiego w dniu 1 listopada 1990 roku. W okresie lat 1999 – 2009 Juliusz Sokolnicki, jako prezydent RP na Uchodźstwie, nie korzystał z osobistej prerogatywy jaką jest wyznaczanie następcy przez urzędującego prezydenta. Odmówił także podania nazwiska swego następcy w rozmowie 12 października 2006 roku z redaktorem jednego z internetowych czasopism. 

 

Skorzystał z prawa mianowania następcy 15 sierpnia 2009 roku, wyznaczając na niego Jana Zbigniewa hrabiego Potockiego. Po śmierci swego poprzednika na urzędzie, został on dwa dni później kolejnym Prezydentem RP na Uchodźstwie. Juliusz Sokolnicki wyznaczył Potockiego na następcę prezydenta na wypadek opróżnienia się urzędu przed zawarciem pokoju.