Po zakończeniu procedury ratyfikacyjnej nowa polsko-ukraińska umowa o współpracy w zwalczaniu przestępczości stworzy podstawę prawną do obecności funkcjonariuszy ukraińskich organów na terytorium Polski oraz wykonywania przez nich określonych czynności służbowych. Dokument obejmuje między innymi Służbę Bezpieczeństwa Ukrainy, czyli SBU, posiadającą kompetencje kontrwywiadowcze i śledcze.
Umowa nie przyzna funkcjonariuszom ukraińskim uprawnień władczych przysługujących polskim służbom. Nie pozwoli im również na samodzielne prowadzenie operacji na terytorium Rzeczypospolitej. Umożliwi jednak udział w uzgodnionych działaniach, tworzenie wspólnych grup roboczych, delegowanie oficerów łącznikowych i prowadzenie szerokiej wymiany informacji.
Umowa nadal nie obowiązuje
Prezydent podpisał ustawę otwierającą drogę do ratyfikacji porozumienia. Do 27 lipca 2026 roku nie potwierdzono jednak podpisania dokumentu ratyfikacyjnego, wymiany wymaganych not dyplomatycznych ani oficjalnego ogłoszenia daty wejścia umowy w życie.
Ukraińskie służby nie uzyskały zatem dotychczas nowych możliwości działania w Polsce na podstawie tego dokumentu. Obecnie można oceniać jedynie rozwiązania, które zaczną obowiązywać po zakończeniu wszystkich procedur przewidzianych przez oba państwa.
Nowa umowa ma zastąpić porozumienie z 1999 roku, skoncentrowane przede wszystkim na zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. Jej zakres jest znacznie szerszy i obejmuje wszystkie przestępstwa określone w prawie obu państw, wybrane wykroczenia, terroryzm, sabotaż, cyberzagrożenia, handel ludźmi, nielegalny obrót bronią oraz inne formy przestępczości transgranicznej.
SBU wśród organów objętych współpracą
Po stronie ukraińskiej dokument wymienia Narodową Policję Ukrainy, Państwową Służbę Graniczną, Państwowe Biuro Śledcze, SBU, Narodowe Biuro Antykorupcyjne, Biuro Bezpieczeństwa Gospodarczego, służbę celną oraz instytucję zajmującą się monitoringiem finansowym.
Umowa nie obejmuje natomiast ukraińskiego wywiadu wojskowego HUR ani Służby Wywiadu Zagranicznego Ukrainy. Instytucje te nie otrzymają nowych możliwości na podstawie tego konkretnego dokumentu, co nie wyklucza współpracy prowadzonej na innych podstawach prawnych.
Największe znaczenie ma wpisanie do katalogu właściwych organów SBU. Nie jest ona zwykłą formacją policyjną, lecz organem bezpieczeństwa państwa prowadzącym działania kontrwywiadowcze i śledcze.
Samo wymienienie SBU w umowie nie oznacza jednak przyznania jej prawa do samodzielnego prowadzenia działań operacyjnych w Polsce. Zakres aktywności jej przedstawicieli będzie musiał pozostawać zgodny z polskim prawem i uzgodnieniami z właściwymi organami Rzeczypospolitej.
Oficerowie łącznikowi i upoważnieni przedstawiciele
Artykuł 7 umowy przewiduje możliwość oddelegowania funkcjonariusza jako oficera łącznikowego lub upoważnionego przedstawiciela do wykonywania określonych zadań na terytorium drugiego państwa.
Ponieważ SBU została wymieniona wśród organów centralnych objętych porozumieniem, także jej funkcjonariusz będzie mógł zostać skierowany do Polski. Umowa nie precyzuje jednak szczegółowo, co należy rozumieć przez „określone zadania”.
Mogą one obejmować koordynowanie wymiany informacji, utrzymywanie kontaktów z polskimi instytucjami, konsultowanie spraw transgranicznych oraz udział we wspólnych grupach roboczych. Konkretne czynności będą musiały zostać zaakceptowane przez właściwe organy i odpowiadać przepisom obowiązującym w Polsce.
W określonych przypadkach funkcjonariusz ukraiński będzie mógł działać pod bezpośrednim kierownictwem strony polskiej. Nie oznacza to jednak, że każdy oficer łącznikowy zostanie stale podporządkowany polskiemu dowódcy. Zakres nadzoru będzie zależał od charakteru zadania oraz szczegółowych uzgodnień między służbami.
Bez prawa do zatrzymań i przeszukań
Podstawowe ograniczenia określa artykuł 18 umowy. Zagraniczni funkcjonariusze będą zobowiązani do przestrzegania prawa państwa, na którego terytorium wykonują zadania, i co do zasady nie otrzymają uprawnień władczych.
Przedstawiciele ukraińskich organów nie będą mogli samodzielnie zatrzymywać osób, legitymować obywateli, przeszukiwać mieszkań, wydawać wiążących poleceń, stosować środków przymusu ani prowadzić polskiego postępowania karnego.
Dokument nie daje im również prawa do samodzielnego prowadzenia obserwacji operacyjnej, korzystania z informatorów, zakładania środków technicznych ani prowadzenia rozpoznania osób i środowisk na terytorium Polski.
Ukraińscy funkcjonariusze nie zastąpią zatem Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej ani prokuratury. Będą mogli uczestniczyć wyłącznie w działaniach dopuszczonych przez polskie prawo i zaakceptowanych przez właściwe polskie organy.
Bez swobodnego dostępu do polskich baz
Umowa nie przyznaje ukraińskim służbom bezpośredniego dostępu do systemów informatycznych Policji, ABW ani Straży Granicznej. Informacje mają być przekazywane między właściwymi organami, a nie udostępniane poprzez swobodny dostęp do polskich rejestrów.
Przedstawiciele ukraińskich instytucji będą mogli analizować otrzymane informacje, konsultować sprawy dotyczące Ukrainy oraz uczestniczyć w wymianie danych dotyczących postępowań objętych umową.
Dokument przewiduje również, że funkcjonariusze mogą nosić mundury lub widoczne oznaczenia identyfikacyjne, a także korzystać z pojazdów służbowych, jednostek pływających i statków powietrznych. Polskie organy będą jednak mogły wyłączyć taką możliwość lub uzależnić ją od dodatkowych warunków.
Umowa nie przyznaje im automatycznie prawa do wwozu, posiadania, noszenia ani używania broni w Polsce. Takie uprawnienie musiałoby wynikać z odrębnej podstawy prawnej i odpowiadać wymogom polskich przepisów.
Wspólne grupy robocze i obserwatorzy
Dokument dopuszcza tworzenie wspólnych grup roboczych oraz zapraszanie przedstawicieli drugiego państwa w charakterze obserwatorów.
Określenie „obserwator” nie oznacza uczestnika niejawnej obserwacji operacyjnej. Umowa nie rozstrzyga szczegółowo, czy chodzi o udział w szkoleniach, ćwiczeniach, spotkaniach, czynnościach technicznych czy konkretnych działaniach służbowych.
Nie można więc na tej podstawie twierdzić, że funkcjonariusze ukraińscy będą automatycznie obecni podczas zatrzymań, przeszukań lub niejawnego śledzenia osób. Udział w takich czynnościach wymagałby dodatkowej podstawy prawnej oraz decyzji właściwego polskiego organu.
Umowa reguluje jednak odpowiedzialność karną funkcjonariuszy, przysługującą im ochronę oraz odpowiedzialność za szkody wyrządzone podczas wykonywania zadań. Pokazuje to, że strony przewidują ich rzeczywistą obecność przy określonych działaniach służbowych.
Przesyłka niejawnie nadzorowana
Najbardziej jednoznaczną formą współpracy operacyjnej przewidzianą w umowie jest przesyłka niejawnie nadzorowana. Mechanizm ten może dotyczyć narkotyków, broni, amunicji, materiałów wybuchowych, fałszywych środków płatniczych, dokumentów, papierów wartościowych i pieniędzy.
Wśród ukraińskich organów uprawnionych do udziału w takiej współpracy wymieniono SBU. Nie oznacza to jednak prawa tej służby do samodzielnego wpuszczenia do Polski transportu broni, narkotyków lub innych nielegalnych przedmiotów.
Operacja prowadzona na terytorium Rzeczypospolitej będzie musiała odbywać się zgodnie z polskim prawem i za zgodą właściwego polskiego organu. Strona polska będzie mogła odmówić przeprowadzenia działania, ograniczyć zakres zgody albo postawić dodatkowe warunki.
Umowa może więc włączyć funkcjonariuszy SBU w transgraniczną operację kontrolowanej przesyłki, lecz zakres ich obecności i wykonywanych zadań będzie zależał od decyzji polskich służb.
Szeroki katalog przekazywanych informacji
Największe znaczenie praktyczne może mieć nie obecność zagranicznych funkcjonariuszy, lecz szeroki zakres danych przekazywanych między organami obu państw.
Współpraca może obejmować informacje o osobach i organizacjach podejrzewanych o popełnianie przestępstw, użytkownikach sieci telekomunikacyjnych, wykazach połączeń, miejscu i czasie logowania, rachunkach bankowych, pojazdach, broni, nielegalnej migracji, terroryzmie oraz handlu ludźmi.
Dane dotyczące obywateli polskich także mogą być przekazywane, jeżeli pozostają w związku ze sprawą objętą porozumieniem i spełnione zostaną warunki wynikające z umowy oraz prawa krajowego.
Nie oznacza to bezpośredniego dostępu SBU do polskich baz. Informacje będą przekazywane przez właściwy polski organ zgodnie z przepisami krajowymi i zasadą wzajemności.
Po ich przekazaniu Polska może jednak mieć ograniczone możliwości bieżącego sprawdzania, gdzie dane zostały zapisane, kto uzyskał do nich dostęp i czy wykorzystano je wyłącznie w deklarowanym celu.
Wymiana doświadczeń i technologii
Umowa przewiduje także współpracę naukową i techniczną między właściwymi organami.
„W ramach współpracy naukowo-technicznej, właściwe organy Państw Stron mogą w szczególności wymieniać doświadczenia dotyczące zwalczania przestępczości, w szczególności najlepsze praktyki w zakresie analizy kryminalnej, stosowania nowoczesnych systemów i metod, środków technicznych oraz najnowszych technologii w zapobieganiu i przeciwdziałaniu przestępczości” — zapisano w umowie.
Współpraca może zatem obejmować nie tylko przekazywanie informacji o konkretnych osobach i postępowaniach, lecz także dzielenie się metodami analizy, rozwiązaniami technicznymi i doświadczeniami służb.
Zakres przekazywanych technologii i metod będzie zależał od decyzji właściwych organów oraz ograniczeń wynikających z polskiego prawa i interesu bezpieczeństwa państwa.
Ryzyko korupcji i wycieku danych
Ocena bezpieczeństwa wymiany informacji musi uwzględniać sytuację ukraińskich instytucji. Na Ukrainie przeprowadzono reformy antykorupcyjne, lecz korupcja nadal pozostaje poważnym problemem systemowym.
W Indeksie Percepcji Korupcji za 2025 rok Ukraina uzyskała 36 punktów na 100 i zajęła 104. miejsce wśród 182 państw. Wskaźnik mierzy postrzeganie korupcji w sektorze publicznym, a nie bezpośrednio bezpieczeństwo konkretnych instytucji lub systemów informatycznych.
OECD wskazała na postępy Ukrainy w zakresie przejrzystości, cyfryzacji oraz wzmacniania instytucji antykorupcyjnych. Jednocześnie uznała, że ryzyko korupcji pozostaje wysokie, a system wymaga dalszego wzmacniania kontroli, audytu i egzekwowania prawa.
Zagrożeniem dla przekazanych danych mogą być rosyjskie cyberataki i działalność agenturalna, ale także korupcja wewnętrzna, handel informacjami, wpływy polityczne i nieuprawniony dostęp do baz.
Informacje mogą zostać przejęte przez rosyjskie służby albo wykorzystane przez skorumpowanych urzędników, funkcjonariuszy lub grupy gospodarcze powiązane z aparatem państwowym.
Niedokończona reforma SBU
Dodatkowym czynnikiem ryzyka pozostaje niedokończona transformacja ukraińskich służb bezpieczeństwa. Dotyczy to szerokich kompetencji, ograniczonej przejrzystości, personalizacji decyzji i niewystarczająco rozwiniętego nadzoru demokratycznego.
Wieloletnie zalecenia dotyczące reformy SBU pokazują, że przejście od postsowieckiego modelu służby bezpieczeństwa do instytucji poddanej skutecznej kontroli prawnej nie zostało zakończone.
Szczególnej ostrożności będą wymagały wnioski dotyczące spraw położonych na pograniczu przestępczości, polityki i bezpieczeństwa państwa. Mogą one dotyczyć opozycjonistów, dziennikarzy, sygnalistów, dezerterów, osób uchylających się od mobilizacji lub uczestników sporów gospodarczych przedstawianych jako sprawy kryminalne.
Polska będzie mogła odmówić współpracy, ale jej służby będą musiały wcześniej prawidłowo ustalić rzeczywisty charakter ukraińskiego wniosku.
Polska będzie mogła odmówić współpracy
Umowa zawiera mechanizmy pozwalające stronie polskiej chronić suwerenność państwową, bezpieczeństwo i prawa obywateli.
Polski organ będzie mógł odmówić realizacji wniosku w całości lub części albo uzależnić jego wykonanie od określonych warunków. Będzie to możliwe, gdy współpraca mogłaby naruszyć suwerenność, bezpieczeństwo państwa, istotne interesy Rzeczypospolitej, polskie prawo, prowadzone postępowanie albo prawa człowieka.
Dokument przewiduje obowiązek rejestrowania przekazywania danych, poprawiania informacji nieprawdziwych, usuwania danych zbędnych oraz informowania o naruszeniach ich ochrony.
Polska będzie mogła również odmówić przekazania danych, jeżeli Ukraina nie zapewni odpowiedniego poziomu ochrony wymaganego przez prawo Unii Europejskiej. Umowa przewiduje jednak wyjątki związane między innymi z bezpieczeństwem publicznym oraz konkretnymi postępowaniami.
Skuteczność tych zabezpieczeń będzie zależała od jakości decyzji podejmowanych przez polskie służby i administrację. Sama obecność odpowiednich przepisów nie gwarantuje prawidłowej oceny każdego wniosku ani pełnej kontroli późniejszego wykorzystania przekazanych danych.
Porozumienia wykonawcze bez statusu umów międzynarodowych
Artykuł 23 pozwala właściwym organom Polski i Ukrainy zawierać porozumienia wykonawcze, które nie będą umowami międzynarodowymi. Nie będą mogły zmienić polskich ustaw ani przyznać ukraińskim funkcjonariuszom kompetencji niewynikających z prawa.
Mogą jednak określić praktyczne zasady współpracy, w tym procedury wymiany informacji, obecności funkcjonariuszy i wykonywania uzgodnionych zadań.
Umowa nie przesądza, czy wszystkie takie dokumenty będą publicznie dostępne. Nie ustanawia także obowiązku regularnego informowania Sejmu o liczbie zagranicznych funkcjonariuszy przebywających w Polsce, zakresie wykonywanych przez nich zadań, liczbie przekazanych pakietów danych ani stwierdzonych naruszeniach.
Parlament wyraził zgodę na ratyfikację dokumentu ramowego, natomiast część rozwiązań o największym znaczeniu praktycznym może zostać uzgodniona później pomiędzy służbami i resortami.
Współpraca potrzebna ze względu na zagrożenia
Polska ma interes w ścisłej współpracy z Ukrainą w zwalczaniu przestępczości transgranicznej. Przez wspólną granicę przemieszczają się ludzie, towary, pieniądze oraz grupy przestępcze.
Wojna zwiększyła znaczenie zwalczania przemytu, handlu ludźmi, wyłudzeń, nielegalnego obrotu bronią oraz rosyjskich działań dywersyjnych. Po zakończeniu działań wojennych część tych zagrożeń może się jeszcze nasilić.
Dotychczasowa umowa z 1999 roku nie odpowiada obecnej skali ryzyka i rozwojowi nowych technologii wykorzystywanych przez przestępców.
Współpraca nie może jednak oznaczać rezygnacji z kontroli. SBU pozostaje służbą obcego państwa, działającą w interesie Ukrainy, natomiast polskie instytucje są zobowiązane do ochrony interesów i suwerenności Rzeczypospolitej.
Wspólny przeciwnik nie oznacza pełnej zgodności interesów ani standardów instytucjonalnych. Polska powinna zatem zapewnić jasne zasady rejestrowania obecności zagranicznych funkcjonariuszy, określania zakresu ich zadań, kontrolowania wykorzystania danych oraz nadzorowania porozumień wykonawczych.
